焦姣：美国人口统计起源及其治理能力扩张
作者：焦姣
来源：《历史研究》2023年第6期
1787年，新生不久的美国将人口统计写入宪法，美国很快成为最早在全国推行常规人口普查的西方国家之一。自1791年起，10年一次的人口统计成为众议院席位与直接税分配基准。此后，人口统计数据又逐渐被应用于选区划定、移民管理、联邦财政拨款等方面。
美国为何在建国之初即建立人口统计制度，其对联邦权力发展有何作用？法国统计史学者德罗西埃认为，美国人口统计制度与英、法等国不同，体现出极强的政治性。人口统计过度嵌入联邦政治权力分配，统计结果往往不是导向共识，而是引发更激烈的政治辩论。因此，宪法“统计条款”的设计反而阻碍了美国现代公共统计体系的形成，直至20世纪30年代以后，美国才建立广泛应用于社会管理的国家统计体系。美国学者玛戈·安德森则强调，虽然宪法“统计条款”源于政治妥协，但人口统计制度隔绝了各州随意干涉联邦权力分配的可能性，树立了联邦统计部门的权威。随着统计逐步专业化，统计部门成为专家参政的重要渠道。
无论学者将美国人口统计制度诞生看作政治妥协还是权力扩张，均体现出近年来学界对于统计问题新的认识角度：人口统计与现代国家能力构建密切相关。自20世纪80年代以来，受“国家基础能力”理论和“知识—权力”理论影响，统计史研究逐渐超越以科学史、学科“内史”为主线的传统解释范式，研究者越来越关注国家统计行为。传统的统计学史大多强调，19世纪以来，随着现代统计学思想成型，欧洲出现统计实践的爆炸式发展，相应地概率观念得以确立，出现对数字“客观性”的普遍崇拜，算术教育开始普及等。相比之下，国家能力理论将人口统计视为国家“基础能力”的一部分，统计机构设立象征着国家有意通过采集治理对象的信息并制定普遍性标准，实现对政治经济的有效控制。
“国家统计史”范式革新了美国人口统计史研究的面貌。学者深刻意识到，人口统计绝非中立，而是精英阶层定义其他社会群体、分配利益权责的一种手段。统计知识增长往往与治理能力扩张同步发生，体现了政府承担更多公共责任的职能。这一范式同样挑战了美国史叙事中的“弱国家”理论传统，即认为早期联邦政府行政能力的不足是建国精英的有意设计：如果建国精英的唯一目的是限制政府权力，为何美国会先于大部分欧洲国家建立全国人口统计制度？人口统计与国家基础能力的关联，彰显了美国国家能力构建中长期被忽略的“软性”部分：人口统计不仅为国家提供了治理社会的技术基础，也塑造了民众对于国家权力的认知和认同。
我国学界对于美国人口普查的政治影响关注已久，主要侧重于人口数据的分析和政策研判，对统计机制的研究相对较少。近年来，也有政治学学者注意到人口统计与国家能力的关联。不过，对美国人口统计制度的历史起源，国内尚未出现专门研究成果。本文通过追溯美国人口统计制度的起源及其实践，旨在反思其国家能力的构建过程，为打破美国史研究中的“弱国家”迷思提供新视角。
一、英国在美洲殖民地推行常规人口统计的尝试
17世纪欧洲各帝国的人口统计往往始于海外殖民地而非本土，英国也不例外。自1607年英国在北美大陆建立首个永久性定居点开始，为巩固美洲殖民地，英国政府多次尝试推行常规人口统计，但并不成功。
英国政府在殖民地实行人口统计有多重目的。首先，美洲殖民地的开拓本就源于英国本土对人口过剩的焦虑。经过伊丽莎白时期人口激增，乡村地区无法承载的人口大量流向城市，流民问题成为伦敦城市管理痼疾。在许多英国官员看来，海外殖民是解决国内人口过剩问题的可行途径。其次，人口繁盛是保障殖民地自身安全的必要手段。在帝国统治者看来，帝国的新边疆是否巩固，取决于欧洲殖民者与土著居民的力量对比，而初建的美洲各殖民地大多面临殖民者人数不足的困扰。西班牙殖民者征服印加帝国后，曾多次调查印加帝国首都库斯科地区的白人与土著人口比值。最重要的是，在当时的交通和通信条件下，以数字形式掌握新大陆人口状况，对大西洋彼岸的管理者而言最为高效。
与西班牙的武力征服相比，英国在新大陆的殖民活动主要通过商业公司模式推动，数据化管理恰恰是殖民公司偏好的管理方式。以英国人在切萨皮克湾地区建立的首个殖民地弗吉尼亚为例，殖民公司的管理者需建立人口名册，精密监测殖民地人口数目、性别、减员情况、从事工种和产出，准确计算未来一年需再从母国招收多少殖民者、契约工，以及为公司服务的时间应定为几年，从而保证远在伦敦的股东之收益。另外，早期弗吉尼亚殖民地的生存环境十分严酷，殖民者生存所需粮食、工具、日用品等严格按人头配给，人口统计因此格外必要。即便如此，1608年冬天过去后，首批抵达弗吉尼亚的144名殖民者中仍然仅有38人存活。1609年春天，弗吉尼亚殖民地的殖民者人数刚达到200人。殖民者与印第安原住民人数的差异是殖民地当局关注的核心问题，约翰·史密斯查访周边多处印第安人部落，估计本地土著至少有5000人，远超殖民者人数。面向英国公众宣传时，殖民公司又会竭力夸大殖民者人数，渲染新大陆的富饶资源与美好前景。史密斯称，弗吉尼亚土地广袤，而土著定居者“人数不多”，如善加开发，将来“可供30万人定居”。
在英国看来，美洲殖民地人口增减是衡量殖民地发展状况的重要标志。英国本土虽能通过不同来源接收殖民地人口信息，但数据往往大相径庭。因此，1624年，英国政府在北美殖民地首次开展官方人口统计。1622年春，为确认波茨坦部落袭击导致的减员情况，英王詹姆斯一世派遣王室亲信约翰·哈维前往弗吉尼亚展开调查。哈维查访数月，向法庭提供一份详细的弗吉尼亚殖民地“存活与死亡人口”名单。名单与殖民地往年上报给王室的人口状况出入不小，足见之前殖民地上报的数字有造假之嫌。该名单成为1624年5月詹姆斯一世吊销弗吉尼亚公司特许状的关键证据之一。1622—1624年弗吉尼亚人口统计，是北美殖民地第一次全面人口统计，开创了重要先例：英国政府可通过人口统计远程监控和管理殖民地事务。1632年9月，重组后的弗吉尼亚议会通过一项法律，要求每年对殖民地人口作一次全面统计，各定居点的殖民地官员应以每年12月1日的情况为准，定期向殖民地总督和参事会报告本地区人口、物资和武装储备。这是北美殖民地第一次提出建立常规人口统计构想。然而，由于实际行政能力不足，法案只在1634年执行了一次。
人口统计的构想并非只存在于弗吉尼亚，东北部殖民地新英格兰同样在17世纪初推行人口登记政策。作为清教社区，马萨诸塞原本拒绝开展人口统计。1634年，约翰·温斯罗普在写给马萨诸塞湾公司股东的信中特意提到，出于宗教原因，马萨诸塞殖民地至今“从未对人口数量作过调查，也不打算这样做”。但是，部分教徒对人口统计的拒斥并未阻止统计实行。1639年，马萨诸塞大议会通过法律，规定殖民地内每个居民出生、结婚和死亡时间都必须登记。人口登记制度不仅适用于法律通过后的人口变动，而且要求追溯自殖民地建立以来的所有人口变动。这就意味着马萨诸塞需要对现有人口作全面统计。1644年，殖民地政府进一步细化人口登记法，要求户主主动上报所有家庭成员姓名和出生日期，还要提供夫妻结婚证明以及已去世家庭成员死亡证明，并对迟报、漏报的户主课以最低6便士罚款。该做法很快从马萨诸塞传播到新英格兰地区其他殖民地。
切萨皮克湾以南的业主殖民地，人口统计通过土地登记间接实现。1669年的卡罗来纳殖民地宪法设置多个土地测量官和登记官职位，负责土地测量、规划和划界，以及登记土地的赠与、转让和租赁过程。在卡罗来纳，人口绑定在土地上，因此，不需要动用更多行政力量去统计。殖民地只设人口登记处，土地或房屋的所有者负责向登记官上报发生在自己物业范围内的人口变动情况，每漏报一条，需支付每周1先令迟报罚款。
在种植园体制主导的英属加勒比地区，人口统计也司空见惯。牙买加在1661—1680年进行过7次人口统计，并在1661年、1673年和1680年向英国政府提交至少3版人口统计报告。巴巴多斯在1673年、1676年、1680年和1684年4次向英国政府提交详细人口统计报告。纽芬兰则在1675—1677年、1698—1701年尝试推行每年一次的常规人口统计。
不难看出，17世纪的英国政府和殖民地政府都意识到美洲殖民地人口统计的重要性。1607—1775年，至少有21个英属美洲殖民地先后开展120多次不同规模的人口统计。但是，并无任何殖民地实现英国殖民者最初的目标——人口统计制度常规化。英国政府的早期殖民地人口统计往往出于迫切军事需要而推行，如弗吉尼亚与周边印第安部落有过多次暴力冲突，牙买加是英国从西班牙手中新近夺得的岛屿，纽芬兰始终处于英法两国势力拉锯之下。除紧迫情况外，伦敦似乎还没有准备好承担常规人口统计的成本。英国对殖民地的日常管理十分松散，伦敦并未设立专门殖民地管理部门，仅通过不具备决策权的顾问咨询机构过问殖民地经济事务。1651—1663年的《航海条例》虽然旨在加强对殖民地的管理，但也未将人口数字列入常规上报范围。最热衷于推动殖民地常规人口统计的是伦敦商人集团。1654年，以托马斯·波维为首的一群伦敦商人向王室请愿，希望将他们投资的弗吉尼亚、新英格兰和西印度群岛英属殖民地划为整体，设立“集中一致的政府机构”，统一开展常规人口统计。克伦威尔政府没有回应殖民地投资者的诉求。直至美国独立，各个英属殖民地的人口统计仍然分开进行。
分散与不规律是早期英属殖民地人口统计的突出特征，根源在于殖民地管理的去中心化。英国政府虽然有意推动建立殖民地人口统计制度，但仅凭政府力量不足以采集众多人口信息。17世纪中后期，影响殖民地人口统计的主要有三股力量：一是意在获利的商业集团，二是希望巩固帝国边疆的英国政府，三是志在管理和扩充信徒群体的各个教会。不同群体开展人口统计的目的不同，关注的数据类型也有差异。大体上，政府和殖民公司更在意殖民地的防卫、经营情况和征税来源，更关注某一时期的总体人口状况，如人口数、性别、年龄段分布等。而教会更在意人口民事情况变动，如历年婚礼、洗礼、葬礼的记录，符合天主教和英国国教长久以来管理教区的习惯。在统计方法上，殖民公司和教会都倾向于持续开展定期和规律的人口统计，通过人口长期变动观察商业经营和传教效果。殖民地政府没有足够动力长期维持昂贵的定期统计，经常借助“非政府”力量收集数据。在马萨诸塞这种宗教社团与政府架构交织的殖民地，教区与地方政府的人口记录员大多是同一人，记录内容也高度重合。而在其他殖民地，政府人口统计常需借助教会力量。1682年威廉·佩恩在设计宾夕法尼亚殖民地政府架构时，模仿马萨诸塞设置书记官（register general）职位，专门负责记录人口和财产情况，但执行效果不佳。1700年，宾夕法尼亚殖民地议会不得不将人口记录职责仍交于教会。
去中心化的管理结构自然有其弊端，它大大降低了早期殖民地统计数据的可信度。实际上，在早期殖民地人口统计中，虚报和漏报现象十分普遍。殖民者有时候可以利用殖民地政策漏洞攫取经济利益。例如，在早期弗吉尼亚“计口授地”制度中，土地按每户人口数分配，投机者只要买通部分殖民地官员，便可利用“计口授地”的漏洞虚报人名、冒领土地，无疑增加了弗尼吉亚人口统计数据中的“水分”。另外，部分殖民地政府与英国政府存在强烈的互不信任，即使殖民地政府能相对准确地估算本地人口情况，也有可能向伦敦隐瞒实情。1622—1624年的弗吉尼亚人口统计就源于英王对殖民地的不信任。而在新英格兰，此种情况尤为普遍。即便殖民地有意推动，大部分早期殖民地的人口统计还面临技术困难局面。由于移民社会具有高度流动性，社会构成不稳定，基层政府控制力有限，加之大量新移民还在持续向边疆垦殖区移动，政府根本无力维持有效人口登记制度，也很难定期采集数据。
英属殖民地早期人口统计面临的困难，首先源于统计的特殊性。在现代国家治理框架中，人口统计是基于被管理者“同意”的治理技术，能否持续有效进行，有赖国家知识权威与政治权威的整合。具体而言，要么国家权力具有极强渗透能力，能通过细密管理手段体察人口的即时变化，要么殖民者高度认同政府人口统计规划，愿积极主动上报家庭人口情况。两种条件在早期北美殖民地都不具备。远在大洋彼岸的英国政府虽然意识到殖民地人口问题的重要性，但并未足够重视人口统计。最终，各英属殖民地虽然进行过多次人口统计，却始终未能建立常规统计制度。但是，关于统计实践的经验和理念被殖民地人民继承下来。
二、英国与北美殖民地人口统计政策分歧
17世纪末到18世纪上半叶，英国看待美洲殖民地人口问题的态度发生重大转变，殖民地人口统计政策随之变化。殖民地政府逐渐取代商人和教会，成为人口统计主要推动者，统计开始成为重要职能。
英国政府态度转变的背后，是该时期西欧政治经济学思想的深刻转型。始于15世纪的地理大发现在17世纪步入尾声，随着威斯特伐利亚体系确立，欧洲国家间的竞争逐渐由纯粹领土争夺转向经济能力竞赛。17世纪中期以前，西欧政治经济学主流是重商主义，认为赢得国际竞争的关键在于贸易额出超和贵金属流入，人口无关紧要，过剩的人口甚至可能消耗国家通过贸易积累的财富。而在17世纪后期，单纯贸易竞争逐渐被“国家争胜”观念取代。国家不仅要保护领土，更需维护统一的国内市场和安全的国际贸易航路，为国民经济发展提供良好环境。新竞争思路意味着长期经济增长能力才是衡量国力的真正标尺，人口正是其中一项核心要素。
在英国本土，新一代政治经济学家越来越倾向将人口增长视为权力与财富的标志。威廉·配第在1672年出版的《政治算术》中主张，政治家应通盘考虑国家人口、土地、财富和力量，并以“数字、重量和尺度的词汇”测度国情，估算总体国力和未来趋势。同时代的重商主义者受配第影响，也强调人口在国民经济中的作用，如东印度公司总督乔赛亚·柴尔德在《贸易新论》中称，文明国家的“富足或贫乏……与人民的多寡相当，而不是与土地的贫瘠或丰饶相当”。稍晚的苏格兰启蒙政治经济学更主张，应以居民人数增加作为“一国繁荣最明确的标识”。该时期人口迅速增长的北美殖民地因此备受关注。在亚当·斯密看来，随着人口迅速增长，北美殖民地“虽没有英格兰那样富裕，但比英格兰更繁荣”。
实际上，正是由于新政治经济学对人口的重视，18世纪英国人对北美殖民地人口增长的态度更为复杂。新一代重商主义者认为，人口是财富的来源，争夺人口是国家和地区间竞争的重要目标。17世纪英国官员将美洲殖民地看作承载英格兰过剩人口的容器，而新一代政治家开始质疑英国本土人口“过剩”理论，在他们看来，向北美大规模移民未必符合英国国家利益。配第就认为，英帝国在北美殖民得不偿失，“由于贪图过于庞大的土地”，英国实际上浪费了大量“体强力壮的英格兰人”，这些人原本都可以从事产出更高的工作。他甚至主张，应将新英格兰居民重新“迁移到旧英格兰或者爱尔兰去”。
如果说《政治算术》出版时配第的观点还称不上主流，18世纪英帝国人口分布变化则进一步助长英国人对北美人口增长的警惕心理。1721年到1741年，英格兰和威尔士总人口一改此前上升态势，连续下降。北美殖民地殖民者人口则迅速增长。1700年，北美殖民地人口只有25万左右，占英帝国总人口1/12；1770年，殖民地总人口已达200余万，占比跃升到1/5。随着帝国人口分布重心转移，新观点应运而生：在人口增长方面，北美殖民地是英国本土的竞争者，正是美洲的发现造成欧洲人口流失。从18世纪30年代开始，英国商人就不断向议会抱怨，北美制造业正在“抽干”英国人口，推高本土工资水平。到英法七年战争期间，伦敦出版的小册子甚至鼓吹，北美殖民地已构成对英国的直接威胁：
随着美洲人口增殖，艺术和科学、制造业和贸易必然蒸蒸日上……她在这些方面越是发展，对英国的需求就越少；当继续上升到某个高度，对英国的效用和利益必然随之下降。……如果认为美洲的人口数量超过我们，她还会继续维持依附状态，那就太荒谬了。
1671年到1702年，各王室殖民地总督先后收到贸易委员会指示，要求殖民地每年进行一次人口统计，并上报伦敦。在作为帝国重要财源的加勒比产糖岛，人口统计频率明显提高。1673年到1775年，巴哈马、巴巴多斯、百慕大、多米尼加、牙买加、背风群岛、多巴哥均多次向英国政府上报人口统计结果，每两次统计间隔1—10年不等。部分北美大陆殖民地如康涅狄格、马里兰、纽芬兰、纽约等，也以5—10年为周期多次进行人口统计。与早期殖民地分散、不规律的人口统计相比，18世纪殖民地政府人口统计大部分是应英国政府要求进行的。这一时期经常出现不同殖民地在同一年份进行人口统计的现象，显然是因为贸易委员会同时向所有殖民地发出了上报人口数据的指令。
然而，英国政府的殖民地人口报告制度面临核心困难，即如何从遥远的海外殖民地收集信息。英国政府曾向北美殖民地派遣专任调查官员，但直属王室的调查员很难获得殖民地人信任。海关过境人员和货物数据可用于估算人口和经济情况，但只能覆盖主要港口和大城市。英国政府必须依赖殖民地政府本地官员收集人口信息。
殖民地本地官员是否有能力和意愿履行统计任务？虽然贸易委员会要求殖民地总督定期上报人口统计数据和工商业记录，但漏报、错报、文件丢失现象十分常见，并非因为总督不忠于国王，而是其数据收集能力与英国政府期望不匹配。首先，殖民地并无专任人口统计官员，总督委任的负责人往往不熟悉统计事项。其次，殖民地与母国对统计方法和口径理解不同，加之地理阻隔，信息往来不畅，降低了总督收集和上报数据的效率。最后，英国政府复杂的殖民地管理架构，导致总督往往要同时回应贸易委员会、议会、内阁、国王对于人口信息的不同需求，尤其在1696年《航海条例》制定后，议会加诸总督身上的义务越来越多，他们更加分身乏术。
为尽量满足贸易委员会要求，总督想出各种应对办法。在弗吉尼亚，总督会用报税单代替人口统计结果。在纽约和马里兰，各县行政司法官（sheriff）负责填写统计表，具体数字由手下的治安官（constable）提供。罗得岛总督将统计职责交由殖民地议会分担。马萨诸塞总督曾利用征税情况反向推算殖民地人口，人口统计由市镇官（selectman）负责。新泽西由各县估税员（assessor）负责。西印度则由堂区牧师负责。基层官员都有本职工作，投入人口统计上的精力十分有限，何况部分人员本身就是文盲，调查工作有时还会遭到殖民地居民抵制。无论如何，由于英国政府高密度的统计需求，殖民地政府开始越来越频繁地主导人口统计，统计逐渐成为基层政府职能之一。
来自欧洲的“政治算术”风潮，同样影响了18世纪北美殖民地精英。配第、葛兰特、哈雷等英国作家的人口学著作在北美不乏读者。18世纪殖民地神学中逐渐抬头的自然神论倾向，也为人口统计发展提供了空间。清教牧师伊兹拉·斯蒂尔斯说，北美殖民地前所未有的人口增长速度，证明殖民者是上帝选民，人口统计数字正是神意眷顾北美的有力佐证。斯蒂尔斯本人正是殖民地18世纪最具影响力的统计数据收集者之一。撰写地方史的乡绅同样热衷收集统计数字，到18世纪末，殖民地甚至出现最早的人口问卷调查。
殖民地人对于统计数字的理解有一点与母国截然不同。“政治算术”将人口数字视为高度机密的君主“秘术”，而在殖民地，统计数字具有极高公开性。18世纪殖民地正处在“信息爆炸”早期阶段，大众识字率不断提升，刺激了文字信息的出版和传播，极大普及了人口统计知识。1704年，《波士顿新闻报》开始刊发过去几年该市入葬数据统计表。1729年，本杰明·富兰克林主编《宾夕法尼亚公报》后，每周都会报道一次费城墓地的入葬数据。受报纸启发，部分教会开始定期整理出版教区记录中的出生、死亡和婚姻状况等统计数据，供大众参阅。殖民地政府的统计记录并非机密，涉及公共事务的统计数据更需及时公开。1721年，波士顿市政府为推广预防天花的人痘接种，开始定期发布疫情统计报告。相关记录后来由内科医生扎布迪尔·博伊尔斯顿整理后在伦敦出版，是最早的大规模疫苗接种记录之一。凡此种种，提高了殖民地民众对人口统计的接受程度。
面对英国人对北美殖民地人口增长的质疑，殖民地精英发明了一套关于美洲人口的理论。1751年，富兰克林开始撰写《关于人类增长的观察报告》，开篇即提出：根据对人口饱和的欧洲老牌国家的观察而形成的表，不适用于美洲等新国家。
为什么富兰克林认为英国式“政治算术”不适用于美洲殖民地？在他看来，首先，美洲的地理和经济形态与英国不同。由于土地供应充足，美洲殖民地以农业为主，短期内不会发展到工商业阶段，因此，尽管殖民地人口增长速度比英国本土更快，但英国无需担心“殖民地会在依靠劳动力的行业、制造业等方面与母国冲突”。其次，与大部分英国学者不同，富兰克林认为，18世纪上半叶北美殖民地人口增长的根本原因并非移民大量输入，而是人口自然增殖。由于北美格外适宜英国移民生存，早期移民的后代通过自然繁衍就可维持繁荣，不会出现殖民地与英国本土争夺移民人口的现象。最后，殖民地的奴隶制也不会威胁英国本土制造业，因为北美劳动力价格始终高于英国本土，即便奴隶劳动力也不像英国人想象中便宜。简而言之，富兰克林认为，新大陆需要新人口统计方式，不应只关注人口增减，更应深入关注人口年龄结构、地理分布等细节，因为对于国家而言，最有利的不是获得最多人口，而是获得最适合自然和经济条件的人口。
国家不仅应关注总体人口数目增长，更应深入挖掘人口构成的细节。该视角的转换折射出富兰克林对于人口与国家关系的独特理解。在“政治算术”中，人口主要作为国家税源而存在，因此，国家只需关注人口总体增长，排除不利于增长的因素。而现代国家公共管理更为复杂，国家需要将人的职业、生活必需品、健康、劳动状态、流通性等纳入监测范围。国家调节人口的目的并非简单的人口数量最大化，而是达成最有利于提高总体效用的“最佳人口数量”。这种思路出现于18世纪北美殖民地并不让人意外，毕竟通过细密统计数字管理人口的想法，一开始就伴随着殖民地发展。18世纪80年代，殖民地精英中甚至出现适当控制人口的思想。托马斯·杰斐逊整理了大量商业和农业数据，试图以此推断土地与定居人口之间的合理关系。
18世纪北美殖民地的人口统计源于英国，在思想和实践上都与母国“政治算术”潮流遥相呼应，但已表现出不同特征。一是关于统计数字的来源和传播，不妨称为公共性或“政治”思路。在北美殖民地精英看来，人口统计不仅为英国政府提供了管理殖民地的手段，更可以为殖民地居民所用。英国政府早期对北美殖民地松散、去中心化的管理结构，使殖民地人口统计数字较母国更加公开，统计行为在殖民地也更为普及，为大众关注和参与人口统计提供了途径。二是关注统计知识的内涵和应用范围，可称为广泛性或“治理”思路。在“政治算术”和新型人口观影响下，部分殖民地精英希望建立更广泛的人口统计，包含更多统计项目，并将统计结果应用于社会治理。
三、美国宪法“统计条款”的诞生
1787年5月至9月，新独立的美国12个州的代表在费城集会，制定了联邦宪法草案。其中，宪法第一条第二款被称为“统计条款”：
众议员名额和直接税税额，在本联邦可包括的各州中，按照各自人口比例进行分配。各州人口数，按自由人总数加上所有其他人口的五分之三予以确定。自由人总数包括必须服一定年限劳役的人，但不包括未被征税的印第安人。人口的实际统计在合众国国会第一次会议后三年内和此后每十年内，依法律规定的方式进行。
“统计条款”诞生前，没有国家尝试过将人口统计数字作为分配政治权力的主要标准。欧洲国家开展人口统计的首要目的是军事与财政。从17世纪的殖民地统计到18世纪的“政治算术”，共同逻辑都是通过测度民情确定征税限度。因此，统计主要是与纳税和军事义务绑定在一起。邦联时期，美国人短暂借用英国做法，依据各州人口比例摊派大陆军支出。但是，直到“统计条款”问世，才第一次出现以人口数字为标准分配议会席位的做法。同时代的法国统计学家莫罗·德·约内评价道，“统计条款”开创了西方政治的先例，“人们在建立政府的同一天就确立了国家统计体系，同一套方法不仅用来管理居民，也用来规定民事和政治权利，决定国家命运”。
在18世纪殖民地统计实践中，土地统计是分配代表权更常见的标准。重商主义者认为，土地是最可靠的财产来源，是分配代表权的最佳尺度。18世纪英国本土的代表制就是围绕土地和财产展开的，选区划分也往往以地域为基础。而在北美殖民地，财产和地域代表制与人口比例代表制各自都有支持者。约翰·亚当斯主张，人数和财富的影响应该同时体现在新大陆的代表制中。直到美国革命期间，人口的重要性才迅速上升。许多州在修订州宪法过程中引入以人口比例为基础的代表制，人口比例代表制甚至被赋予爱国主义色彩，被描绘为新大陆政体不同于英国的重要特征。
然而，制宪者并不是一开始就选定人口统计作为主要政治分配标准。1775年夏到1776年7月，大陆会议代表提出至少6种不同版本的邦联宪法方案，前4版都主张，以各州人口占全国总人口的比例为统一标准，分摊邦联财政支出和代表权。7月12日，以约翰·迪金森为首的12人委员会向大陆会议提交第5版方案，将各州在邦联国会的表决权改为一州一票，但财政支出仍依照人口比例分摊。南部州强烈反对该方案，担心一旦按人口统计分摊财税，黑人奴隶将被计入人口基数。于是，1777年最终通过的《邦联条例》又推翻按人口比例摊派的方案，改为以各州拥有的土地价值为基准分摊联邦财政支出。
《邦联条例》的土地统计方案，让殖民地精英第一次体会到统计设想与邦联政府薄弱行政能力的错位。土地统计行政成本极高，如果按《邦联条例》规定，以土地价值为基准分配财政支出，就需建立全国性土地统计机构，设立统一统计标准。1777年11月，邦联国会开始评估财政支出的具体分配比例，很快发现土地统计方案完全没有可行性。邦联国会代表罗杰·谢尔曼在写给理查·亨利·李的信中说，国会应改用人口统计作为分配标准，因为“国民财富与国民人数总是大致成比例的……财富主要源于人的劳动”，人口统计比土地统计更能体现各州财富水平。更何况，大多数殖民地都已积累多年人口统计经验和数据，实行人口统计的成本远小于土地统计。最终，各州不得不妥协，仍然根据人口比例上缴财政支出。
直到1787年制宪会议上，这一不成文的人口统计标准才真正确立。1787年7月9日至11日，制宪会议代表围绕议席和财税分配方案再次辩论，对于“居民人数是否是衡量财富与力量的最合适标准”未达成一致。尽管原则上大部分代表认同财富和人口标准同样重要，但如果新宪法将财产和人口同等计入统计基数，不仅将重蹈邦联土地统计方案覆辙，南部、北部、西部之间乱麻般的利益冲突也将无解。12日，康涅狄格代表威廉·约翰逊提出妥协方案：虽然“财富与人口都是分配议席真实公平的原则”，但因人口本身就能体现国民财富水平，不如在形式上将二者“合为一条规则”，即以人口作为分配代表席位的唯一标准。南卡罗来纳、康涅狄格、弗吉尼亚等州代表均表示支持。南部州还要求在宪法中以成文形式将奴隶人口折算具体比例固定下来，以防国会未来随意更换标准。尽管古弗尼尔·莫里斯认为，将“人口”作为唯一标准，同时将奴隶人口按3/5折算，二者之间存在逻辑冲突，但宾夕法尼亚代表詹姆斯·威尔逊提醒大家，这可能是分歧最小的方案了，因为1783年支持采用财富标准的人，现在几乎一致支持采用单一人口标准。13日，制宪会议投票，将“财富”从分配议席的标准中删除。
从1777年的《邦联条例》到1787年宪法，美国政治精英为何放弃传统土地和财产标准，转向人口标准？有研究者认为，政治精英对人口的重视主要受共和主义政治观念影响，即政治权利需与征税义务对等。然而，18世纪晚期殖民地总人口中，有选举权的不足10%，妇女、未成年人、奴隶、贫困白人男性等广大群体不具备投票资格，却仍被计入人口基数。共和主义观念不能解释为何政治精英选择整体人口数，而非选民人数作为政治权利分配的统计基准。晚近研究者将人口标准确立看作建国一代扩张国家能力的有意之举，又过于夸大18世纪政治精英对国家治理能力的理解程度。在今人看来，以人口测度国情似乎是最符合自然、最科学的治理技术，也是行政能力扩张常见手段，但在18世纪，精细人口统计所需行政投入与其治理效能完全不成比例。虽然有少数精英意识到人口统计应用于国家治理中的潜力，但意见难成主流。
实际上，“统计条款”选择人口标准的主要原因并非制宪者向往精细治理，反而源于大部分制宪代表不了解人口统计执行成本。经过殖民地长年人口统计实践与18世纪新政治经济学洗礼，殖民地精英虽然对人口价值有了更充分认识，但13个殖民地未实行过统一标准的常规人口统计。各地仍保留不同统计标准和习惯，且由于殖民地统计高度分散，大多数制宪会议代表对本地统计流程和细节也不了解。
因此，“统计条款”的设计存在潜在缺陷：高度重视人口标准在分配政治权力方面的作用，而对人口统计能否用于社会治理层面语焉不详。制宪代表采用人口标准并非因为其更加“科学”。在他们看来，“尽管人口并不总能精确体现财富水平，但实际上更符合各方要求”。在形式上采用统一人口标准，可化解大州与小州、北部州与南部州之间无穷无尽的矛盾。通过人口统计结果将众议院代表席位与直接税关联，名义上体现了权责对等的政治原则，也可通过更高纳税成本遏制人口大州过度扩展影响力的企图。不仅如此，由于人口持续变动，目前占据人口多数的州不会长期维持地位，人口自然变动会削弱现有权力格局。连此时在人口数量上不占优势的南部州都认为，未来人口必向温暖肥沃的南部流动，因而按人口分配的方案对南部更有利。简言之，大部分制宪代表将人口统计看作限制现存权力而非创造新权力的技术手段。
制宪代表的看法受自身强调人口统计“政治性”的局限。实际上，由联邦政府统一执行人口统计，就赋予其调查和定义各州人口的权力，意味着联邦在定义人口问题方面拥有比州更高的权威。在此前邦联时期，各州自行上报的人口数字往往不准确。按斯蒂尔斯核算，在1774年第一届大陆会议上，大部分殖民地都高估了自身人口数。1783年春天，邦联国会又遭遇各州瞒报人口事件。当邦联国会要求各州上报人口数以便分配战争债务时，除新罕布什尔、罗得岛、康涅狄格和马里兰提供了有关“本州人口数字的确凿文件”外，其他州的人口报告大多模糊不确，缺少实际人口统计文件支持。不仅如此，几天后，南卡罗来纳、新泽西、弗吉尼亚和佐治亚等大州纷纷反悔，要求调低本州之前上报的人口数值。由于该时期各州人口数字仅与税务相关而不涉及代表权，各州都希望通过少报人口数规避财政负担。邦联期间各州人口统计乱象，是制宪会议代表希望将统计归由联邦政府管理的重要原因。
甚至用于限制权力的设计，在另一层面增强了联邦人口统计权力。制宪会议未过多考虑人口统计具体执行细则，而将重点放在削弱各州及其代表的自由裁量权上。制宪会议将人口统计周期以宪法文本形式固定下来，以防国会随意改动或跳过人口统计和议席分配周期；将人口统计执行权交由联邦，以防各州自行改动人口数字；为保证南部奴隶制安全，在南部州强烈反对下，制宪会议驳回莫里斯主张的允许国会根据财富、代表制与公正的原则随时调整人口统计安排的权力。种种措施都为削弱国会强势集团利用人口统计细则维护政治优势的能力，使人口统计成为国会不得不按期履行的“义务”。
不仅如此，为限制国会随意干涉代表权分配，“统计条款”又在宪法中引入议员无法左右的因素——人口自然变动。18世纪末至19世纪上半叶正是美国人口迅速增长、剧烈流动的时期，按人口分配议席原则意味着最终影响政治权力分配格局的不是人口绝对数量，而是人口增长、流动和人口结构的变化。由于宪法已将人口与政治权力换算的基本规则固定下来，各州无法通过改变顶层政治框架扩大自身影响力，必须追求人口增长。各州都将被卷入人口增长速度的竞争中，联邦政治将从共和主义的静态政治变为动态的政治经济学。最终，政府不得不突破其“纯粹政治性”角色，而去关切社会治理，执行更广泛、精细的新型人口统计。当然，制定和扩展人口统计细则的权限恰恰掌握在联邦政府手中。
尽管宪法未明文规定人口统计在社会治理方面的功能，但由政治妥协催生的宪法“统计条款”，仍赋予联邦政府更强权威，并为未来扩大人口统计范围、增加人口统计功能保留了可能性。然而，潜能的提升也推高了人口统计的行政成本。人口统计的宪法化对统计合法性、精确性、公共性提出更高要求，但此时的联邦政府并不具备相应行政能力。
四、第一次人口普查实践
1790年1月，美国第一届国会成立临时委员会拟定首次人口统计细则，麦迪逊自告奋勇帮助修改相关方案。“麦迪逊方案”在众议院通过，但随即被参议院否决。在人口统计技术细节上，国会产生了两点分歧。
国会代表首先需作出技术选择：在联邦政府行政成本有限前提下，人口统计应采用普查（census）还是抽样（sampling）方法。普查法即对全部考察对象一一调查，优点是全面、准确、误差小，但完备的普查需耗费大量人员和行政资源。1749年瑞典人口统计采用过普查形式，是欧洲国家历史上第一次全民人口普查，此外还没有其他人口以百万计的国家采用过普查法。另一种选择是还在萌芽中的抽样法，即通过数学方法从考察对象中抽取一部分调查。18世纪末到19世纪初，法国数学家拉普拉斯完善了关于抽样统计的理论，但1790年该方法还没有大规模应用过，直到1801年法国第一次全国人口统计才使用抽样法。
由于美国宪法将人口规定为议席和直接税分配的基本依据，昂贵而准确的普查法更能保证人口统计程序的合法性。实际上，宪法中并未直接规定人口统计必须使用“普查”形式，宪法第一条第二款只规定了议席和直接税根据“人口的实际统计”分配，第一条第九款中规定直接税和人头税的征收比例必须以“人口普查或统计”为基准，但并未将普查限定为唯一合法的人口统计方式。作为“统计条款”前身，《邦联条例》第八条和1783年的债务分配方案从未明确规定使用“普查”，1775年第二届大陆会议首次要求各殖民地上报人口数字时，也只要求采用“权力范围内最公正和有效的方式来确定”各地的居民人数而已。但采用程序上更少瑕疵的普查方案，给1790年人口统计的实际执行造成巨大困难。
联邦政府有限的行政能力限制了人口普查可投入的人力、时间和经费。人口普查需派员入户调查，但联邦人口统计局是临时机构，政府可直接调动用于普查的只有刚任命的16名联邦执法官。各地执法官聘请临时调查员调查和填写问卷，改写为简单的报告寄回华盛顿，原问卷封存留底，人口统计局只负责汇总报告。虽程序繁琐、人力紧缺，联邦政府留给人口普查的时间却不多，因为第一次人口普查的结果不仅直接关系议席和直接税分配，还影响新生美国的外交局势。自独立战争后，英国一直在欧洲散布言论，称美国独立后经济一蹶不振，人口出现负增长。1791年初，英国贵族约翰·谢菲尔德重版了宣传美国人口负增长说的《美国商业观察》，美英再次展开关于北美人口增长的辩论。美国迫切需要一组人口增长数据，重建美国在欧洲盟友中的信用。从乔治·华盛顿到托马斯·杰斐逊，都坚信美国人口仍在迅速增长中，人口普查结果应比制宪会议上预估的多。杰斐逊写给几位美国驻欧洲国家大使的信中，也特意附上新的人口普查报告。
1790年8月2日，第一次人口普查正式开始，国会要求各地执法官9个月内寄回报告。在人口稠密的大城市，这不是什么难事，波士顿只用17天就完成全部统计。而在人口迁移频繁的边疆地区，调查员甚至很难确认两个相邻居住区的分界线，要一一确定每区户数和人口就更困难了，许多边区人口未被计入。西北领地甚至直接放弃参与第一次人口普查。经费也是难题，调查员每填写50—300名调查对象信息，才能获得1美元微薄津贴。南卡罗来纳州因无法落实支付给调查员的津贴，过了18个月才上交统计报告。1830年以前，人口统计局连统一印刷问卷的经费都没有，只能由执法官将统计结果整理为手写表格寄回华盛顿。凡此都影响了人口统计结果的时效性和准确性。
在联邦行政能力不足而又必须实行普查的前提下，为尽量压低行政成本，大部分议员转而决定精简人口统计项目，由此产生第二点分歧：联邦政府是否应扩展统计范围，在人口普查中加入“统计条款”未明文规定的项目？
为节省成本，早期联邦人口普查使用单一标准化问卷形式。人口普查开始前，国会讨论并决定需要调查的项目。在1790年1月的“麦迪逊方案”开头，麦迪逊将全国需统计的人口分为五类：16岁以上的自由白人男性、16岁以下的自由白人男性、自由白人女性、自由黑人、奴隶。显而易见，分类完全根据分配议席的政治目的设计：区分自由人和奴隶是为了确定适用“五分之三”条款的人口基数，将自由人按性别、年龄和肤色细分是为了估算有投票权的群体规模。国会同意五大类的基本分法。
但是，麦迪逊并不准备止步于此，他希望在人口普查中增加一项“职业统计”，让联邦立法者了解美国“各组成群体的实际状况”，尤其是社会“各个部分的相对比例”。用当代概念理解，实际上是对全国社会经济分层的统计。麦迪逊在写给杰斐逊的信中提到，通过人口统计，立法者可掌握人口信息、细分社会阶层，将立法建立在“事实”之上，“对于政治经济科学十分必要”，将成为未来杰斐逊改革土地权利、公共债务等“伟大构想”的第一步。换句话说，麦迪逊看到了人口统计在社会治理层面的潜能，增加统计项目的本质是为国家治理能力扩张打下基础。
麦迪逊增加统计项目的主张在国会遭遇巨大阻力。新罕布什尔州众议员萨缪尔·利弗莫尔提出，职业统计的技术难度太高，还易造成民众混淆。与麦迪逊同样来自弗吉尼亚的约翰·佩奇也反对过于繁细的统计，认为统计人们的经济状况对分配国会议席没有太大作用，反而可能引发民众警觉，让他们以为政府在为征税摸底。在国会看来，扩展统计范围对联邦政治没有直接意义，不过是把公帑浪费在“闲人编书”上。最终，众议院勉强通过“麦迪逊方案”，参议院否决了方案后半部分，只批准了与议席分配直接相关的基本统计内容。国会甚至放弃殖民地时期传统的对于人口健康和劳动力状况的统计，将联邦人口普查项目严格限定在宪法明文规定的范围。1790年人口普查成为美国自殖民地时期以来对象范围最广但包含项目最少的统计。
1790年人口普查项目的简化，并不表示政府对人口统计的治理潜能没有兴趣。恰恰因为美国宪法过于强调联邦人口统计的政治重要性，由之推高了统计的技术要求和行政成本，国会对于增加统计项目的态度才更为谨慎。殖民地时期，各地人口统计分散进行，统计更多样，部分地方可以在有余力的情况下增加统计项目。但由于人口统计宪法化，统计必须由联邦政府统一推行，精英如果要在联邦人口统计中实践其社会治理理想，就不得不考虑各州行政能力和数据积累程度的不同。
即便如此，仍然有部分行政能力充足的大州，在1790年人口普查中主动增加统计项目。马萨诸塞州统计了各市镇的住宅和家庭户数；纽约州统计了各市镇的性别比；宾夕法尼亚州负责人口普查的执法官1791年出版费城人口名录，包含该地所有家庭户主职业信息。与此同时，1790年人口普查也将统计数字的公共性提高到新层次。各地调查员完成调查后，往往第一时间在地方报刊上发布。民众不仅是被调查对象，也能直接看到统计结果。不配合调查的公民则可能面临大陪审团起诉。人口普查不仅是政府摸排社会情况的过程，也是宣传和普及统计文化及相关行政流程的过程，宣示了国家统计的权威性，逐渐培养出熟悉和接受统计文化的国民。
虽然麦迪逊增加统计项目的想法在1790年人口普查中未实现，但广泛采信统计数字、扩展统计范围、将统计数字应用于社会治理等想法，在精英和大众中逐渐蔓延开来。汉密尔顿在1791年12月提交国会的《制造业报告》中，主张调查全国制造业，以便在“严格核查和分析数据的基础上”讨论未来国民经济安排。最终，在汉密尔顿的副手坦奇·考克斯推动下，时任总统杰斐逊在1810年第三次人口普查中追加全国制造业情况统计项目。1840年，联邦人口普查中首次纳入教育程度、读写能力、职业、身体和精神残障情况统计。至1880年，联邦人口普查问卷中包含的问题已从1790年的4项变为1.301万项，范围涵括人口、经济、健康、种族等领域，深入社会生活各方面。继承“政治算术”传统的美国，已成为比母国英国更痴迷统计数字的国家。
结 语
美国人口统计的起源和早期实践，挑战了美国政治史中根深蒂固的“弱国家”叙事。“弱国家”论认为，美国政治中天然具有限制政府规模、抵制行政权力的倾向，甚至将“小政府”、“弱国家”视为“美国例外论”的证据，将美国早期联邦行政力量不足看作美国自由主义传统的表现。近30年来，这一“弱国家”神话在美国政治学研究中已被全面反思。
人口普查制度在美国政治中的起源表明，美国建国精英并不抵制统计权力。与常被列为国家统计早期代表的法国、普鲁士相比，美国国家人口统计起步并不晚，基础也未必薄弱。美国早期的人口统计固然存在机构分散、执行力缺乏等常见问题，然而划分统计区域、确定统计类目、选择统计方法等核心统计权力，在第一次人口普查中均已由联邦政府掌握。早期政治精英对于人口统计的政治效应和治理潜能已有相当认识，不应将人口统计中的困难理解为治理者有意设计所导致。恰恰相反，正是因为建国精英高度重视人口统计，人口统计才过早被宪法化，从而增加了统计的技术要求和行政成本，早期人口普查中统计观念与行政能力间的矛盾才显得格外突出。早期人口统计中的波折，体现的并不是“弱国家”理念，而是治理观念与行政能力的错位。
1787年宪法不仅确立了人口统计的政治权威，也为美国国家治理能力扩张埋下了种子。在此后200多年历史中，人口统计的结果不仅服务于分配国会议席的宪法基本要求，更时常主动引导公共舆论与立法走向。从1890年人口统计局宣布“边疆关闭”后引发的激烈社会震荡，到19世纪晚期人口统计中种族划分对1921年移民紧急配额法的影响，伴随人口统计而产生的命名、分类和认证居民身份之权力，成为国家能力中隐性存在却又至关重要的基础权力。联邦政府通过掌握人口统计权力，成为“社会事实”的重要构建者，也将其影响无声地渗透到整个社会之中。
（作者焦姣，系上海大学历史学系讲师）
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